我在参与制定民法通则时，遇到了一大争论是民法与经济法立法方向、定位之争。改革开放伊始，经济体制改革和加快经济发展成为重点。当时，有人把凡是涉及国家经济方面的立法都称为经济法，认为民法只能姓“民”，只能管“民”事行为，限于公民之间的财产关系和人身关系。对此，民法通则草案第二条规定，民法的任务，是调整公民之间和依法成立的组织之间，以及他们相互之间的财产关系和人身关系。这个规定在经济法学界引起轩然大波。有人主张，不宜过早制定这种带有法典式性质的“通则”、民法通则和经济法纲要应协调同步制定，等等。最后，民法通则采用的原则是：民法主要调整横向经济关系，经济法主要调整纵向财产关系。

　　在当时的社会背景下，民法通则正确地确立了我国民法的调整对象，确立了现代民法四个核心原则：主体地位平等、权利本位、过错责任和意思自治（契约自由）原则，仅就此而言，民法通则在我国民事立法史上有着里程碑意义。

　　我参与的另外一部法律是1996年修订的刑事诉讼法。它是在1979年的基础上修订的。让我印象深刻的有这么几处：

　　首先是关于刑事诉讼法理论从有罪推定向无罪推定转变。从刑事诉讼法执行十几年的情况看，司法人员在实际工作中常出现先入为主，把侦查、起诉、审判对象作为罪犯对待的情况。比如，在提起公诉前将犯罪嫌疑人称为人犯或罪该逮捕的现行犯，工作中偏重收集当事人有罪、罪重的证据，忽略无罪、罪轻的证据，出了一些冤案、错案，造成不良社会影响。

　　修改后的刑诉法明确规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”在侦查、起诉、审判阶段明确规定是“犯罪嫌疑人”“被告人”，最后确定有罪必须要法院判决。

　　刑诉法同时规定了“疑罪从无”原则。对经过审判没有充足证据证明有罪的，法院要“做出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决”。过去实践中对这种情况，法院往往不敢放人，就判个比较轻的刑罚，先关起来再说，就是以前常说的“疑罪从有”“疑罪从轻”，表面上从轻发落，实际上让一些没有犯罪的人坐了牢。实践证明，按“疑”定罪，就会搞出错案。

　　其次是对公检法机关在刑事诉讼中的职责分工、互相配合、互相制约的规定更加明确、具体、科学。

　　公安取消了收容审查。1979年的刑事诉讼法规定的侦查措施中没有收容审查，收容审查是行政措施，但实际中也用于刑事诉讼的侦查犯罪。收容审查是公安机关不经过司法程序就决定可以长期关押犯罪嫌疑人，同时还缺乏监督制约机制，是不符合法制原则的。1996年修改的刑事诉讼法取消了收容审查制度，实际上是思想理论的重大转变。

　　改革法院庭审方式。一是改变“先定后审”的情况。1979年刑事诉讼法规定，法院对检察院起诉的案件，经审查，对犯罪事实清楚、证据充分的，开庭审判。很多人提出，如果事实清楚、证据充分，都可以定案了，实际上开庭是走个形式。有人形象地说，法庭上法官和检察官是一家的。修改后的刑事诉讼法强调，开庭审判是为了面对面把事实搞清楚，看证据是不是确实充分。同时，法律加强了辩护方面的作用，让控辩双方在法庭上充分发挥作用，证明犯罪的责任在检察官，不在法官。二是改变“审的不判，判的不审”的情况。以往，许多案件审判人员经审理后如何判刑，要报分管法庭庭长、副院长直至审判委员会才能定，而上述人员却没有直接审理案件，容易出错。修改后的刑诉法对加强、发挥审判人员和合议庭的作用作了规定。

　　工作期间，我还参加了物权法、行政诉讼法、刑法等几部支撑形成中国特色社会主义法律体系的基本法律的起草和审议，深感立法不容易，形成中国特色社会主义法律体系不容易，要实现良法善治、实现全面依法治国更不容易。

　　乔晓阳

　　以定适变

　　我从1983年开始接触立法工作、参与立法工作，到今年整整35年。

　　改革开放40年来，我国的立法工作和改革开放就是相伴而生、相伴而行的。立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，追求的是稳定性，特点是“定”。改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是制度自我完善的一个手段，特点是“变”。用特点是“定”的立法来适应特点是“变”的改革，是改革开放40年来立法工作的一条主线。这其中经历了“先改革后立法”“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。

　　改革开放早期，立法首先是建立制度、填补空白，在这个基础上再逐步推进，这是一条基本经验。这个时期往往是改革实践走在前面，立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，巩固改革的成果，同时又为下一步改革留有余地。那时候我经常讲一句话，立法要“既好看又好吃”。“好看”就是肯定现成经验的同时，这个法律还要体现改革的方向，要有时代性；“好吃”就是能下得去嘴，能把法律的规定落到实处，不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美，要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。

　　比如1989年制定的行政诉讼法，确立了“民告官”制度。这个法出台时一些专家学者不满意，说受案范围太窄；但当时能够突破“民告官”就是一件了不起的事情。根据全国人大常委会法制工作委员会的立法大事记记录，因为制定行政诉讼法，有一个市的2000多名乡镇干部辞职，说没法干了，过去无法我有法，现在有法我没办法了。这是当时的历史条件。经过多年实践，2014年，行政诉讼法进行了比较大的修改，扩大了受案范围，这样修改以后各方面就比较满意了。

　　当前，立法与改革的关系有了新的时代特点。我的体会是，立法要发挥引领和推动作用。关键是实现立法与改革决策相衔接，立法决策要与改革决策相一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。但这绝不意味着立法仅仅是简单的、单纯的“符合”改革决策就行了，而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加周到。

　　这里，我讲一下十二届全国人大及其常委会的几种做法。第一，党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，赶紧修改法律适应改革的需要。比如2014年10月党的十八届四中全会决定提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区市的地方立法权”。2015年3月，修改后的立法法把地方立法权赋予了所有设区市，拥有地方立法权的设区市从49个增加到323个。第二，有些改革决策需要法律授权的，法律要赶快予以授权。第三，有些改革决策需要通过立法进一步完善。比如党的十八届三中全会提出允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。修改后的预算法，对举债主体、举债范围、举债方式、债务规模和管理、政府担保、风险预警、违法问责等做了明确规定，使改革决策更加完善。第四，立法要为改革决策预留空间。比如2013年，十八届三中全会决定探索设立知识产权法院。全国人大常委会授权在北京、上海、广州设立知识产权法院，对知识产权法院的监督、案件管辖、法官任免做了原则规定，同时专门增加一条，规定本决定试行满3年，最高法院应当向全国人大常委会报告本决定的实施情况。这就为改革留下了很大空间。